半月谈-户籍改革：百姓有心，市长无意(3)

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    不久前，社科院发布的《中国城市发展报告（2012）》指出，2011年中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次突破50%关口，达到了51.27%.事实上，这是“伪城镇化”。发改委官员今年6月份就表示，目前有2.2亿农民工仍被排斥在政府的公共服务范围之外。显然，从“伪城镇化”到“完全城镇化”的关键在于推进户籍改革。

    以就业为例，据《中国青年报》8月20日报道，多个地方事业单位招考设置户籍限制。其实，何止事业单位招考设置户籍限制，很多国企同样如此。显然，户籍限制影响到人才合理流动和就业公平。再以住房为例，不仅限购政策有户籍之别，而且在保障房方面，户籍带来的不公更明显：城市户籍人口可以享受廉租房、经适房、限价房，而非户籍人口即便有机会享受公租房，也是排在户籍人口之后。

    目前，推进户改大概从两方面着手：一是对不同级别的城市实行不同的户口迁移政策。去年出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的用意就在于此；二是逐步剥离附加在户籍上的不公平福利。不久前发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》就提出城乡基本公共服务“均贫富”。在笔者看来，除此之外，还需要再从另外两个角度入手。

    一个角度是以宪法等法律为基础，重新对户籍制度进行顶层设计。目前我国户籍管理主要依据是1958年制定的户口登记条例，这早就不适应社会发展，必须制定新的以公平为核心的户籍制度。另一个角度是从“市长”这一角色入手，因为户改制度十几年落实不下去，就与市长反对有关。我们不妨从“市长反对”这个角度寻找户改思路。

    笔者以为，“市长反对”对户改有多重启示：其一，市长越反对户籍制度越要改。当一项改革遭遇地方官员反对时，恰恰说明这项改革有必要坚持下去，因为改革就是要打破既得利益格局，而反对户改的市长显然主要是在维护既得利益群体的利益，只有打破既得利益格局，才能建立新的公平的福利分配格局。所以，市长反对折射出户改的迫切性和艰巨性。

    其二，从市长反对户改反思公共投入和财税制度。市长反对户改的理由无非是城市资源有限，难以承载进城人口。事实上，大多城市公共资源如教育、医疗、交通等都是可以再生的，关键在于财政投入是否向民生领域倾斜，财力能否承受户籍改革。市长反对户改的深层原因之一其实是财权与事权不匹配，因此，应通过预算改革让财政投入向民生倾斜，以财税改革平衡地方财权与事权。

    其三，户改应成为“市长负责制”，与官帽挂钩。很多改革难以推进的另一个原因是，与官员切身利益没有挂钩。如果户改实行“市长负责制”，并纳入政绩考核，恐怕反对户改的市长就少了，支持户改的市长就多了。还有，如果外来人口也有选举权、官员任免建议权等，毫无疑问，市长等官员不仅不会成为户改的阻力，还会成为户改的推动力。（法制日报 张海英）

    户籍改革的要点是回归常识

    这是一个让人虽感惊讶但不感意外的情况。毫无疑问，市长们的这一态度，皆因他们早已形成了一种思维定势———一旦向进城务工和流动人员放开户籍，就意味着本市的社会保障、医疗、教育等社会基础事务的压力加大。所以，他们形成的共识，就是力挺人为设置的户籍栅栏，保住所谓本地人的利益。

    把既有的户籍制度比喻为“栅栏”，其实有其现实理由：现行户籍制度，在所谓本地人和外来人口之间设置一道类似于栅栏的屏障———外来人口所创造的财富、机会和缴纳的税收，会透过栅栏源源不断地输入到城市，并让城里人享用，而外地人本身，就被严严实实地挡在栅栏外，只能看着城里人的盛宴而默默吞口水。

    户籍改革的实质，就是要打破这道栅栏，让外地人在为所在城市作贡献的同时，也能融入其中，终实现自由迁徙。这本是符合人类社会的原初规律，也符合有关人类伦理的常识。而问题恰恰就在于，在年复一年的有关户籍改革问题的讨论中，一些决策者总是有意无意地背离了常识，陷入了纯利益的考量。

    早在人类社会成型过程中，人的个体就经历了随群迁徙的过程，直至找到了他们理想的家园和栖息地，才停留下来筑屋、生产。从这个意义上说，迁徙是人类的本能之一，也是人类适应社会和大自然的基本反应之一。正因如此，很多国家的宪法都规定了公民有迁徙的自由。而中国户籍制度，恰恰人为设置藩篱，限制了公民迁徙自由，这是当前户籍制度违背常识的点。

    公平正义是人类社会永恒追求的目标，但中国现行的户籍制度，恰恰有失公平。一个简单的道理是，一个大城市赖以正常运转的前提，包括基础建设、各类服务、物流运转等等，主要依赖于外地人完成。但一方面外地人为城市发展持续作出贡献，另一方面却享用不到城市的关键资源，这种只取不予的做法，显然不符合基本的公平原则。

    从历史发展规律来看，某个城市的成型，无一例外都是依靠四面八方的人员聚集到一起形成的。其好处有几点：一是让城市融合了各种不同地域文化，二是让城市居民有了基因的多样性，三是人力资源本身的丰富性让城市有了发展的直接动力。可以说，吸纳外来人口，融合多方文明，是城市化不二的法门。但现在，一些官员一方面高谈阔论城镇化，一方面却对城镇化的基本动因视而不见甚至刻意阻挠，这不是违背常识，就是叶公好龙。

    必须承认，城镇化过程中的户籍改革，的确有着短期的利益牵绊，但问题是，要实现新一轮城镇化，就不可避免地涉及如何吸纳和发挥外地文明的问题。如果只是想夺取外地人的贡献而永远保持对外地人的戒备，这样的城市永无真正现代化的可能。

    还有一个常识必须强调的是，所谓外地人涌入城市蚕食城市资源，更多的是一种假想的风险。历史的经验证明，从来没有哪个城市，因为外来人口的涌入而导致市政瘫痪、财政困难。因为，每个人都有基本的经济理性，如果他无法靠自己的奋斗在异地生存，绝不会踏进那个地方。而社会福利层面，本是根据城市人口和其他基础状况，经过周密设计形成的方案，这种方案也只能解决人的基本生计，对于外来人口来说，多数不会只是为了获得低保等社会福利而贸然闯入陌生的城市。

    可以说，户籍改革讨论这么多年，有关理念和技术问题，都已被反复研讨过，现在的问题是，城市决策者应该回归常识和人类基本伦理，用开放的而非封闭的、自信的而非敌意的、大气的而非狭隘的心态，善待外来人口，善待城市发展的本来规律。

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