半月谈－谋变于公信危机：百家公益慈善组织创新调查(7)

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    第三方：另一只眼评判慈善

    公益慈善组织的公信力，不仅来自同体监督的自律，更来自异体监督的他律。不少受访的慈善组织呼吁，慈善业要赢得公信力，须尽快改变第三方缺位的现状。

    “第三方评估能够动态追踪捐款的到位、使用情况，客观评估慈善项目的经济社会效益。”“种子”说，可以由具有合法资质、公信度好的第三方，定期对公益慈善组织进行资质、财务状况、信用等级评估并及时公布。

    壹基金是尝试第三方监测的公益慈善组织之一。以海洋天堂计划为例，壹基金聘请倍能组织能力建设与评估中心，对该计划下各NGO的项目进度、成果和受助者进行全程监测评估，定期出报告、提建议。

    官方的慈善机构也开始引入第三方评估。今年5月16日，北京大学公民社会研究中心、中国红十字基金会在北京联合发布《中国红十字基金会“5.12”灾后重建公开招标项目评估报告》。北京大学公民社会研究中心经过历时一年的实地调研给出的评估结果显示，在中国红基会“5.12”灾后重建公开招标的17个项目中，有12个项目被评价为“比较成功”，5个项目被评价为“较不成功”。

    由成都野草文化传播中心负责实施的“生态旱厕在受灾保护区水源地的示范和推广项目”是“较不成功”的项目之一。对于该项目“不成功”的原因，北京大学社会学系副教授刘能分析，很多非灾区的社会组织到灾区开展异地救援项目时，项目设计与当地的实际需求存在差距，达不到预设目标。

    根据第三方评估结果，中国红基会对项目实施效果好的NGO给予后续项目资助支持；对于项目执行不力的限期整改，不达标则停止拨付甚至追回项目款。

    在发达地区，这样的第三方组织方兴未艾。深圳市现代公益组织研究与评估中心于2010年1月在深圳市民政局登记注册。该中心项目主办任倩囡介绍，中心受有关部门委托，承担了30多个评估及研究项目。中心理事长、主任由中国社会工作教育协会副会长徐永祥教授担任，中心还储备了一支由华东理工大学青年教师和社会学博士、硕士组成的兼职队伍。

    半月谈记者调研中了解，目前国内公益慈善组织引入第三方评估机构一般是开展项目评估，而从国外经验看，独立的第三方可以发挥更重要作用，特别是进行财务审计，对违规者予以降级甚至取缔。在慈善业发达的英国，公众对慈善组织年度账目、经营状况信息披露的要求不亚于上市公司。

    中国社会学会副会长卢汉龙建议，要逐步建立起包括独立第三方评估机构、行业自律组织、媒体监督、捐赠人和公众监督在内的社会监督体系和项目评估机制。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀甚至呼吁设立国家慈善委员会，加强慈善事业的宏观管理与顶层设计。

    以法看管善心：慈善立法还有多远

    半月谈记者对百家公益慈善组织调研中，大家不约而同地指出，中国尚没有一部统一的法律来规范慈善组织的捐赠行为。他们认为，1999年全国人大颁布实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》只是规范一般意义上的捐赠，内容简单，实施困难。其他大量规范性文件层次较低、效力不高、规制少、协调差。由于存在立法盲点，监督无法可依，诈捐、赖捐、索捐和挪用私分善款现象时有发生。

    “在公益慈善机构信息公开程度、标准、程序等各方面，现行法律、法规并没有制度性的刚性约束和统一标准，我们一开始做也非常盲目。”“种子”说，“我们希望慈善法尽快出台，明确要公开哪些内容、在哪里公开、不公开的法律责任等。”

    应当看到，某些民间自发成立的微公益、微慈善项目发挥了网络平台门槛低、传播快、互动性强的优势而勃兴，但毕竟缺乏合法性，没有取得公开募捐正规资格，募捐行为和资金使用处于法律监管盲区。如果其达到一定规模，参与人数众多，潜在风险就很可能集中暴露。

    不仅仅是微公益、微慈善，社会组织实行直接登记、下放审批权限之后，也都面临政府监管和行业自律缺位的隐患。半月谈记者调研中有此隐忧。某些别有用心之人看中慈善业所拥有的社会动员号召力和基金会、民办非企业单位所享有的特殊优惠扶持政策，于是浑水摸鱼成立这类组织，或者堂而皇之策划运作相关项目。

    它们以公益慈善为幌、为诱饵，实则掩人耳目，走捷径牟取商业利益。记者采访的个别组织和项目将公益人道的广告口号喊得很响，但细察其具体项目运作和善款筹集方式，带有浓厚的不正当营利色彩，甚至有非法集资、网络诈骗和欺世盗名之嫌。

    现在全国登记成立的社会组织达到46万个，未登记而在活动的组织估计不下100万个。取消双重管理体制后，这些社会组织会申请登记，势必导致登记成立的社会组织增加，监管社会组织的工作量骤然增加。

    松绑不等于松懈，放权不等于放任。去年通过的“十二五”规划纲要，已明确社会组织登记管理体制改革方向，“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”。可见，废除双重管理体制后，政府不仅不应放弃而且要加强监管责任和能力。民政部门作为登记管理机关，要主动协调配合，与有关各行业主管部门（业务指导单位）齐抓共管，克服过去“重入口登记，轻过程监管”的弊端。对于政府部门监管的职能和责任，理应纳入未来慈善立法内容。

    在加大对行政监管问责力度的同时，还要加大对慈善组织违法犯罪行为的惩处力度，捍卫慈善的纯洁性。许多慈善组织和业内人士向半月谈记者呼吁，须在慈善立法中配套相应的惩罚措施细则和纠正问责机制，对披着慈善伪装、混迹“公益江湖”的伪善组织，严加防范、取缔，力避浊流邪气污染慈善生态。

    记者调研中，业内人士期待，未来中国这部慈善法律应具有高整合度，原则性和操作性兼顾。江苏省民政厅厅长吴洪彪提出：从法律上保证个人慈善捐赠在税收上的优惠政策，对利益冲突人与自我交易进行界定；对营利问题做出明确规定，坚持以非营利为目的，但允许慈善组织具有一定的造血功能，限制其收入用于慈善服务；加大对违规行为的处罚力度，增强政府监管和行业监管的合力，改变政府是单一管理主体的现行监管体制等。

    酝酿长达七八年之久的慈善法何时千呼万唤始出来，一直为业内人士所关注。今年6月4日，在全国政协提案委员会相关提案办理协商会上，民政部副部长窦玉沛透露，民政部积极推动和参与慈善立法工作，已将慈善事业法初步草稿上报国务院，争取全国人大有关部门提前介入这部法律，加快进程。

    紧接着，7月13日，李立国部长表示，下半年，要继续推动社会组织三个条例修订工作（包括《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》），抓紧出台社会团体年检办法、基金会行为规范等文件。

    在国家统一的慈善法一直缺位的情况下，一些发达地区先行先试出台了地方性法规。2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》获得通过，开创了慈善事业地方立法先河。作为我国部地方性慈善法规，它对慈善组织的设立、内部结构、信息公布、终止后的财产清算等方面，进行了比较详细的规定。

    各地方性立法尝试，给国家层面的慈善立法提供了有益借鉴。北京亿嘉律师所主任孙斌、义联中心主任黄乐平等多名公益律师向半月谈记者呼吁，在人人可慈善的全民慈善时代，慈善事业法作为一部社会立法，涉及各方利益，绝不能关门立法，必须透明立法，民主立法。不仅要有学者参与，还要社会各方广泛参与辩论、讨论，大限度地凝聚全民意志，以法呵护好爱心、看管好善意。

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